燕山大学里仁学院 赵永新

　　人民民主是中国特色社会主义的重要标志，人民民主是我们党和国家始终高扬的光辉旗帜。党的十八大报告提出了民主法治建设的新要求和推进民主政治建设的重点任务，完善基层民主制度是其中重要任务之一。高校作为国家优先发展的战略领域和知识分子最为集中的地方，理应成为民主政治建设的高地和典范。因此，加强高校民主政治建设，选择符合中国国情的高校民主政治建设路径，是当前各高等学校面临的一项重要课题。

    一、加强高校民主政治建设的重要性

    （一）加强高校民主政治建设是贯彻党的十八大精神的必然要求

    党的十八大报告提出：健全以职工代表大会为基本形式的企事业单位民主管理制度，加强社会组织民主机制建设，保障职工参与管理和监督的民主权利。党的十八届三中全会通过的《关于深化改革的若干重大决定》中，又明确指出：紧紧围绕坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一深化政治体制改革，加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，建设社会主义法治国家，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主。

    高校民主政治建设是我国社会主义民主政治的重要组成部分。高校是知识分子最集中的地方。作为工人阶级的一部分，党的依靠力量，知识分子理所当然与工人阶级其他部分一样，有对本单位事务参与民主管理的权利。高校教职工文化素养高、民主意识强，他们真心希望通过一定形式依法行使自己的民主权利，参与学校决策，维护自身权益。发展民主是为了师生，发展民主更要依靠师生。高校要按照党的十八大关于完善基层民主的新要求，完善以教职工代表大会为主要形式的各项民主管理制度，最大限度地调动广大师生参与民主管理的积极性，广泛听取意见和建议，吸纳真知灼见，凝聚一切正能量。只有这样，才能更充分地发挥高校在人才培养、科学研究、服务社会和文化传承与创新等重要功能。

    （二）加强高校民主政治建设是坚持依法治校、建立现代大学制度的必然要求

    建立现代大学制度的本质要求是依据法律法规管理学校。《中华人民共和国宪法》第二条规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”。《中华人民共和国教育法》第三十条规定：“学校及其他教育机构应当按照国家有关规定，通过以教师为主体的教职工代表大会等组织形式，保障教职工参与民主管理和监督。”《中华人民共和国教师法》第七条第五款规定：教师有权“对学校教育教学、管理工作和教育行政部门的工作提出意见和建议，通过教职工代表大会或者其他形式，参与学校的民主管理”。《中华人民共和国工会法》第六条规定：“工会依照法律规定通过职工代表大会或者其他形式，组织职工参与本单位的民主决策、民主管理和民主监督。”这一系列法律法规，明确了在高校开展民主政治建设是有法可依的，实施现代学校制度，必须坚持依法治校，广泛发扬民主。

    作为我国社会管理的一项创新，教职工代表大会制度具有鲜明的中国特色。1985年，教育部和原中国教育工会颁发的《高等学校教职工代表大会暂行条例》，促使各高校陆续建立了教职工代表大会制度，对于推进高校民主政治建设发挥了重要作用，但它只是一份试行文件，本就刚性不足，而其中的一些规定又远远落后于形势的发展。有人形容其为“用明朝的尚方宝剑，来号令清朝的文武百官”。经过漫长的调研、修改、完善，终于制定出一部能够体现时代精神、切合学校实际、得到党政和教职工普遍认可的《学校教职工代表大会规定》，并以教育部32号令这种部门法规的形式开始实施。《学校教职工代表大会规定》的颁布实施，是我国教代会制度建设的一个重要里程碑，必将对学校的民主政治建设产生广泛而深远的影响。

    （三）加强民主政治建设是高校实现科学发展的必然要求

    随着我国经济体制和教育体制改革的不断深入，高校也面临着诸多新形势、新挑战。为全面实施科教兴国战略，办人民满意的高等教育，高校必须进一步解放思想，深化改革，谋求科学发展。高校的各项改革举措，不仅直接关系到广大教职工的切身利益，而且只有得到广大教职工的理解和支持，才能取得群众满意的效果。

    高校要实现科学发展，关键在于贯彻人本理念。教职工是学校的主人，是办学的主体，是学校发展的主力军。正所谓依靠群众，力量无穷。从学校科学发展的目地看，学校发展必须始终把实现好、维护好、发展好最广大师生的根本利益作为学校工作的出发点和落脚点，实现这一目标必须依赖于广大教师主体作用的充分发挥。学校的教学、科研、管理、服务等各项工作，要靠广大教职工去完成，学校的改革、建设和发展离不开广大教职工的共同奋斗。从学校科学发展的保障看，学校发展的前提是学校行政决策的科学、民主、正确、高效，学校的发展规划是全体教师的共同愿景。因此，实施民主管理不仅是教职工作为高校的主体地位的确认，也是促进高校改革和发展的基本保证。

    二、当前高校基层民主政治建设存在的主要问题

    （一）教代会制度存在行政化形式化的倾向，教代会职权落实不全面。

    教代会工作经过30年的发展，取得了很大成绩，教职工民主意识显著增强，学校行政权力的行使在一定程度上得到了制约和监督。各高校在具体实践中也创造出了许许多多的好经验好做法。但是依然还存在诸多弊病有待解决，集中表现为教代会的行政化、形式化倾向。

    教代会的行政化倾向。主要体现在两个方面：一是教代会的议题主要由行政领导决定，会议审议什么，通过什么，表决什么，采取怎样的程序，一般的职工代表基本没有选择权；二是教代会的常设机构是执行委员会，而其由二级单位领导所组成，和教代会教师占较大比例的构成悬殊很大，在一定程度上，教代会执行委员会相当于学校行政系统的延伸，难以保证教代会执行委员会去代表普通职工或全体职工代表的利益。

    教代会的形式化倾向。由于部分学校领导的民主管理意识弱，对教代会制度建设和学校民主政治认识的缺陷，结果使得教代会流于形式，或者形式大于内容，避重求轻，择利而求。教代会具有审议学校管理工作决策，监督评议领导干部、代表和维护教职工切身利益的实际权力。作为高校民主管理的基本形式的教代会，其职权并没有真正落实。据调查，在建议权、通过权、评议权三项权利中，绝大多数高校仅仅落实了建议权，对通过权的行使仅仅局限在程序上，而不是建立在教代会与校行政的共决原则上。至于在教职工福利待遇行使的通过权和对干部的评议权大多数高校并未落实，尤其是地方高校，基本上没有落实。造成教代会在很大程度上走了过场，教职工们普遍关心的“热点”、“难点”问题无法得到解决。代表表决多采取举手表决方式，难免存在个别有违自身意愿的情况，许多高校教代会召开期间，采取举手表决时，多年来甚至未出现过一张反对票。对于代表提案，职能部门常常以外交辞令来答复。教代会开幕之前，大家忙前忙后热热闹闹，一旦闭会，立刻趋于静止化。由于教代会职权没有完全落实，形式化倾向严重，在一定程度上影响了教代会代表参政议政的积极性，而一些学校假民主的做法常常引起教师的不满。

    有调查显示，全国学校中教代会作用发挥好的仅占三分之一。因此，规范和创新教代会制度是加强高校民主政治、实现教育现代化的一项重大课题。

    （二）校务公开不全面、不及时，缺少必要的监督手段。

    2002年2月6日，教育部、中华全国总工会印发《关于全面推进校务公开工作的意见》。2010年4月，《高等学校信息公开办法》（教育部29号令）颁布实施。2014年7月，教育部公布《高等学校信息公开事项清单》，其中包含基本信息、招生考试信息、财务资产及收费信息、人事师资信息、教学质量信息、学生管理服务、学风建设信息、学位学科信息、对外交流与合作信息和其他信息等10个大类50条具体项目。国家三令五申要求高校切实做好校务公开，然而，此项工作阻力重重，效果差强人意。有的结果公开，过程不公开；有的公开不规范、不及时；有的对内公开没有对外公开做得好；有的对群众关注的重点、热点问题公开不够。造成这些问题的原因主要有两个方面，一是学校领导民主意识不浓，信息公开的意愿不强。要实现“要我公开”到“我要公开”的转变，尚需时日；二是对于校务公开监督不力，当前监督工作主要依赖校内自行组织的由相关职能部门组成的监督机构，监督缺乏独立性、公信力和影响力。

    2011年12月1日发布的《2010-2011年度高校信息公开观察报告》显示，作为国内最具知名度的高校，北京大学和清华大学信息公开程度较低。在总分为100分的高校透明度排行评比中，北大得分仅为10分，排84位，而清华得分为11分，居第79位。原因是北大、清华多项测评指标得分为零。业内人士评析认为，在国外大学普遍实行年报制度并向公众公开学校财务情况的背景下，北大、清华较低的高校信息透明度，与其教育水平、口碑声誉及社会影响力不相匹配。除了北大、清华在管理上存在民主化和透明度不足的问题外，目前国内高校政务公开、财务公开透明以及主动接受工会和广大教师的监督情况，普遍不太理想，至今难以搜索到某个高等学校公开的财务信息。

    三、加强高校基层民主政治建设的途径

    （一）全面落实教代会职权，增强民主管理的实效

    1、抓好教代会职权的落实。《学校教职工代表大会规定》根据当前学校民主管理面临的新情况新问题，从不同的方面和角度，规定了教代会的八项职权，主要体现在三个方面，即讨论建议权、讨论通过权和评议监督权。其中，讨论建议权是基础，讨论通过权是核心，评议监督权是关键，没有这三项职权，教代会容易变“虚”，空有架子而流于形式，难以保障教职工的合法权益。

    首先抓建议权的落实，使学校在重大问题的决策上更加科学，更符合学校的实际，更有利于广大职工对学校决策的理解、认同和接受。其次，抓通过权的落实，使学校事关教职工切身利益的人事聘任、年度考核、津贴分配等方案、办法更好地体现教代会与校行政“共决”的原则。交由教代会代表讨论审议并通过，可以大大提升文件的科学性、公信力和执行力。第三，抓评议权的落实，明确评议范围和内容及形式，建立评议结果通报制度，把民主评议结果作为干部奖惩和提拔使用的主要依据。

    2、创新教代会工作的方式方法。教代会执委会的构成，应参照代表构成比例，不应主要由二级单位负责人组成，形成事实上的学校行政管理系统的延伸，而达不到真正的民主监督制约作用。重视二级教代会建设，努力构建教代会的网络体系，把非在编人员的权益纳入教代会的工作视野。在教代会代表行使表决权时，应以无记名投票方式为主，坚持程序正义和公正，以充分体现民意。

    （二）规范校务公开活动，完善监督制约机制。

    列宁早就指出：“没有公开性而谈民主是很可笑的”。实行校务公开是高校进行民主建设的重要措施和宝贵经验。

    根据《中华人民共和国政府信息公开条例》和《高等学校信息公开办法》，教育部于2014年7月首次发布了《高等学校信息公开事项清单》，这对于校务公开工作必将起到强有力的推动作用。

    “信息公开，核心是公开、关键在真实、难点在监督。”近年来，教育部部长袁贵仁不断向全国教育系统强化三个公开的意识－－“公开什么最有效？以什么方式公开最有效？怎样监督最有效？”

    “我是否符合特殊类型招生录取条件？”“我报考的专业就业情况如何？”“高校经费都去哪儿了？”“校级领导干部有哪些兼职？”……自2014年7月29日起，根据教育部首次发布的《高等学校信息公开事项清单》要求，这些公众关心的事项都必须在相关信息制作完成或获取后的20个工作日内公诸于众。

    当前校务公开工作已进入全面实施的新阶段，关键在于进一步提高认识，把大家的思想统一到中央的部署上来。要继续坚持党委统一领导，以学校行政为主体，纪检监察、工会监督和协调，业务部门各负其责，教职工积极参与的领导体制和工作机制。校务公开必须突出重点，注重实效，把学校工作的重点、难点、教职工群众关心的热点问题作为校务公开的重要内容，努力做到政策公开、过程公开、结果公开。学校的发展规划、改革方案、教职工聘任办法、教职工奖惩办法、经费预决算、住房公积金、养老金、医疗保险和其他社会保障基金等涉及教职工切身利益的重大问题，都应该通过多种形式让教职工参与和知道，切实保障教职工的知情权、评议监督权。各高校首先应该按照《高等学校信息公开事项清单》确定的公开项目和内容，并在此基础上逐步扩大公开范围。同时要严格执行应公开信息的时限规定，保证所公开信息的真实性及时性，防止随意性。

    可考虑通过引进第三方评估的方式，发挥第三方评估独立性、公开性、专业性的优势，有效监督高校信息公开工作，逐步形成社会公众参与监督学校建设的良好氛围。

    （三）充分发挥工会组织在发展高校民主政治方面的积极作用。高校要坚持依法办学，职工应当依法维权。作为党联系群众的桥梁和纽带，工会在发挥工人阶级主力军作用和社会主义民主建设中，肩负着重要责任。高校工会要充分发挥在民主管理工作中的作用，必须在党委的正确领导下，组织好广大教职工参与学校的民主管理，切实维护教职工的合法权益；组织教职工为学校的改革与发展献计献策。要加强对职工的民主法制教育，引导职工自觉遵守国家法律法规，正确运用民主权利，以理性合法的方式表达利益诉求，解决利益矛盾，顾全学校工作大局。积极开展法律援助机制，为职工提供法律咨询和帮助。定期举行校情通报会，让校长与职工代表面对面交流互动。在教代会闭会期间，开展代表巡视活动，加强对教代会决议和提案的监督与落实。工会要在学校各类公开事务管理的决策机构、评价机构、监督机构中代表教职工行使民主管理和民主监督的权利，参与建设工程招标、大宗物资采购、招生、党风廉政建设等工作，在源头参与中实施现场监督。在教师、干部和工人技术职务评聘工作上，成立申诉受理小组，满足教职工的合理诉求。

    总之，我国的民主政治建设将在渐进发展中有所突破。现阶段民主政治建设的重点和突破点就在于基层民主。一些重大的民主改革将通过基层的试验，向更高更广的方向逐步推进。相信高校民主政治建设也将在探索中继续推进。